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TEORÍA DE LA INTEGRACIÓN
Punto de partida: ¿la integración latinoamericana crea o desvía comercio?
Elaborada por Jacob Viner hace más de medio siglo y enriquecida después por medio de nuevas variables y metodologías, constituye el punto de intersección de las líneas de investigación más durables del regionalismo.
Su influencia subyace a la norma de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que sanciona a legalidad de los acuerdos regionales.
Las primeras secciones presentan la argumentación teórica de las uniones aduaneras y dos conclusiones empíricas importantes aunque contrapuestas:a) el regionalismo favorece los efectos competitivos, y b) los acuerdos de integración representan un fenómeno esencialmente proteccionista.
El argumento clásico y sus extensiones
Uno de los meritos más importantes de la teoría clásica de la integración es el reconocimiento de que la unión de dos o más mercados produce bienestar.
Viner recomienda estimar el contenido anticompetitivo del aumento del flujo comercial de la agrupación, dependiendo de los niveles de producción, el aumento del comercio grupal puede deberse a una o a otra de las siguientes causas: a) creación del comercio, si el proveedor es más caro es sustituido por el más eficiente, o b) desviación de comercio, cuando el proveedor competitivo es desplazado por el más caro.
El primer caso favorece el bienestar de los países miembros y del mundo; el segundo, por el contrario, resulta perjudicial a causa de su orientación fuera de la fuente de la ventaja comparativa y en detrimento del consumo.
De este modelo resultan tres principales recomendaciones.
La primera es que un mercado regional caracterizado por la rivalidad de sus industrias es más deseable que una unión de economías complementarias sectorialmente.
La segunda señala la necesidad de que los acuerdos den cobertura a los vínculos comerciales más importantes a fin de aminorar el flujo potencialmente objeto de discriminación. A esta condición subyacen, a su vez, dos premisas generales: a) la unión aduanera o el área de libre comercio más ventajosa es el mundo, y b) a integración con el ‘socio natural’ (el país con el cual se comercia mayoritariamente) tiene más probabilidades de crear comercio.
El tercer ajuste del modelo se suscita con la inversión, variable que resulta tan importante como el intercambio de bienes para comprender la racionalidad del regionalismo. La versión mas fundida difundida sostiene que la exclusiva búsqueda de creación de comercio no debe verse como exenta de efectos nocivos, ya que puede afectar la base productiva y los equilibrios externos de algunos de sus miembros.
Dos principales hipótesis
De acuerdo con las premisas antes citadas, los esquemas regionales se clasifican en dos grupos: en uno prevalece la creación de comercio y en otro el índice de desviación es superior a los efectos competitivos del regionalismo. En correspondencia con esta clasificación, la literatura de especialidad ha creado su propia antinomia.
Métodos de cálculo
El examen de admisibilidad ajustada, se emplea para identificar la desviación de comercio mediante la comparación entre el crecimiento efectivo y el potencial.
La desviación se interpreta como la caída de la tasa de crecimiento del comercio efectivo.
El índice de Concentración Simple, otro método que beneficia de relativa aceptabilidad, divide la participación de grupo en el comercio mundial.
El coeficiente superior a 1 después de la formación del acuerdo implica un grado de concentración mayor al esperado.
El Índice de Intensidad Comercial, compara la participación de las exportaciones de un país con las importaciones totales de país socio y las importaciones totales de terceros países.
Opacidad de los datos estadísticos
Una de las dificultades que debe enfrentar la determinación de la creación-desviación de comercio es la incertidumbre en las evidencias empíricas.
Tipo de cambio:
Los precios internacionales no solo responden a las variaciones en la estructura de costos de producción, sino al tipo de cambio. Esta situación puede afectar la interpretación de los datos si las proporciones en las que incide el tipo de cambio se confunden con los efectos discriminatorios del comercio. La reevaluación latinoamericana, sistemática entre 1988 y 1998, ilustra estos significados.
Comportamiento diferencial de los sectores:
Otro factor de complicación en la interpretación de los datos es el comportamiento diferencial de los sectores exportadores. Las exportaciones latinoamericanas caen dentro de tres categorías principales: productos básicos sin elaborar (minerales, petróleo, productos agrícolas), productos básicos elaborados (industria alimenticia, productos metalúrgicos básicos), productos manufacturados (automóviles, bienes electrónicos)
Barreras no arancelarias:
A diferencia de los aranceles, sus operaciones asocian costos económicos y desgaste administrativo, y no distingue claramente el uso legítimo para preservar derechos laborales, medioambientales, estándares de calidad o defender la industria local frente a las prácticas desleales.
Un aspecto a tener en cuenta aquí son las menores capacidades gerenciales e instrumentales de los gobiernos y las empresas de América Latina.
¿Cuál umbral para la medición?
La existencia de calendarios prolongados y discontinuos para la liberalización intra-grupo añade dificultades de distinto orden a la medición del regionalismo.
Cambio en la protección externa
El estudio de la protección arancelaria, el más intuitivo de los indicadores para saber si un acuerdo contribuye o no a la desviación del comercio, se recomienda por el hecho de que el efecto anticompetitivo de la integración interviene únicamente cuando existen barreras externas.
La correlacion del comercio grupal del MCCA y la CAN durante 20 años muestra un elevado coeficiente de 0.9275
La CAN presenta fracturas importantes a partir de uno de sus miembros.
Variaciones en el comercio intra-grupo
Varios de los métodos de cálculo convergen en la consideración de los cambios bruscos del comercio intra-grupo como el principal indicio de la desviación.
Correlación Múltiple
Permite observar cómo se relacionan entre sí dos o más variables.
La apertura comercial (medida como porcentaje del PIB) presenta diferencias que van aproximadamente 10% en el caso de Brasil y 13% Argentina a 52 % en Costa rica y 47% en Venezuela.
El nivel de endeudamiento no constituye un indicador de las disparidades, sino más bien el grado de vulnerabilidad económica que suele acompañar al menor desarrollo relativo.
La apertura causal del análisis
Una vez reseñadas las limitaciones en la medición de la desviación comercial, es necesario referirnos a sus consecuencias metodológicas
Enfoques de la integración en disparidad y encapsulamiento disciplinario.
Uno de los problemas de mayor trascendencia para el regionalismo latinoamericano son las consecuencias de la integración entre pequeñas, medianas y grandes economías, se deriva del creciente número de acuerdos bilaterales con Estados Unidos y se inserta en el problema más general de las agrupaciones Norte-Sur, entre países industrializados y en desarrollo.
La conjetura clásica de los países pequeños
La economía apela a un modelo estático compuesto de una economía pequeña, una grande y dos bienes. Su planteamiento puede resumirse de la siguiente forma: la liberación de las barreras al comercio reciproco conduce a que la estructura de precios de una economía grande determine los precios de una economía pequeña.
Todos los factores son iguales, la economía pequeña se beneficia de la liberación del comercio en mayor medida que la economía grande.
Las versiones recientes de esta conjetura arriban a conclusiones aun mas optimas. Según estas, el libre comercio en disparidad también favorece la inversión, la transferencia de tecnología y el aprendizaje industrial de las pequeñas economías. Si los procesos se dotan de mecanismos de integración profunda, tales como la coordinación macroeconómica, la movilidad de factores y la unión monetaria entre los países miembros, los beneficios cresen en tres direcciones: asignación más eficiente de recursos, aumento de la competitividad del mercado y de las transacciones comerciales.
El aumento del comercio incrementa el PIB vía el estimulo a la eficiencia, el cual, a su vez, promueve la expansión del comercio.
La medición se basa en un modelo EGC que incluye 11 sectores, 6 regiones y seis factores de producción (tierra, capital, trabajo rural, trabajo urbano no calificado y ecuaciones de insumo-demanda).
Limitaciones explicativas
Existe suficiente evidencia para pensar que la adaptación de los países pequeños a las condiciones de competitividad (y de poder de mercado) imperantes en la economía mayor representa el principal problema de libre comercio desde la perspectiva de los primeros, ya que puede ser costosa y exigirles recursos y plazos de liberación más dilatados que los que comúnmente establecen los acuerdos.
En estas circunstancias la mejora en la competitividad de la pequeña economía puede verse postergada a causa de menor experiencia industrial, la escaza diversificación de la estructura productiva y las mayores dificultades en la absorción de las perdidas.
Otra objeción a la conjetura clásica es su excesiva dependencia frente a los supuestos de pleno empleo, perfecta movilidad de factores de producción entre los sectores y competencia completa (el sentido de que ninguna de las empresas ejerce poder de mercado).
La liberación como proceso heterogéneo
El contraste en los niveles de protección arancelaria deja prever un proceso de liberación dominado por el mayor esfuerzo latinoamericano. Esta presunción se refuerza con la posición negociadora estadounidense, que propugna la “rápida reducción” de “gran parte de los aranceles dentro de cinco años”.
La eliminación de las barreras no arancelarias representa el otro gran componente de toda liberación comercial. En su ámbito se incluyen las barreras técnicas al comercio, las medidas fitosanitarias, la promiscuidad en el uso de las medidas contingentes, las restricciones voluntarias a las exportaciones y las cuotas, entre otras.
La ley autoriza al representante comercial represalias contra los países que no eliminan o no reducen los obstáculos a las exportaciones de Estados Unidos.
Interdependencia y negociación entre economías dispares
Con la conclusión de que los fenómenos económicos y cuantificables, la integración representa la interacción de un conjunto de actores y factores cuyo rango o variedad de problemas desbordan con creces el ámbito de mercado.
Según la noción clásica de este concepto, la mayor conexión y necesidad entre los países incrementa la sensibilidad de agrupación por las dificultades de los socios con menores recursos.
Quienes defienden la tesis original en este y otras disciplinas destacan que la interdependencia fortalece la cooperación y debilita la política de beneficio relativo (de un socio en desmedro de otro)
La interdependencia es vista como una relación que comporta series paralelas con efectos benéficos y negativos,
Para evitar que las economías pequeñas enfrenten pérdidas que agraven su vulnerabilidad, es recomendable que los acuerdos incluyan mecanicismos de redistribución de bienestar.
Negociación en disparidad
La cuestión de la interdependencia está íntimamente conectada con el debate sobre las diferentes capacidades negociadoras.
La existencia de instrumentos de control disuelve en parte el antagonismo, si bien la mayoría de las trabajos no precisa las condiciones bajo las cuales la disparidad deja de influir decisivamente en las relaciones internacionales
La gerencia de la integración
Otro aspecto desatendido por la mayoría de los trabajos es la capacidad que tiene la integración de socios dispares para lograr la estabilidad económica de la agrupación. Los estudios existentes vinculan las disparidades económicas a la capacidad administrativa de un esquema.
La preponderancia de ambos países ha estado sujeta a variaciones importantes en el pasado y solo después de la Declaración Schuman del 9 de mayo de 1950 que puso las bases de un “sistema efectivo de paz en la región” entre los dos principales protagonistas de la segunda guerra mundial, ha sido modelada en sus características actuales por una densa red de instituciones supranacionales.
Disparidad y determinantes estratégicos
La primera afirma que la preponderancia crítica de un país tiene un impacto disuasivo en la producción de conflictos; concretamente, la disparidad representa una condición de pacificación, ya que inhibe los conflictos y allana la adopción de políticas alternativas.
La ausencia de riesgos importantes para la primacía estadounidense estimula la sustitución del poder “duro” una diplomacia basada en técnicas económicas.
La segunda corriente de pensamiento observa, por el contrario, que toda relación de poder combina elementos de consenso y coerción dispuestos de manera asimétrica: a mayor adhesión le corresponde un menor ejercicio represivo y viceversa. Las políticas consensuales dependen para su eficacia del ejercicio real o simbólico del poder “duro”.
Las relaciones interamericanas ofrecen abundante evidencia sobre la transición de uno a otro, este proceso revela una tensión dinámica entre la hegemonía estadounidense y su política de superpotencia: en un extremo se busca la estabilidad del sistema integrado, en el otro se actúa en función de los intereses locales.
Este argumento encierra una advertencia: la ausencia o ineficacia de las regulaciones o instituciones encargadas de preservar la igualdad jurídica de los países favorece el ejercicio del poder “duro” y la expansión de los recursos del país preponderante a través de periódicos conflictos o, como se menciona la Ley de variedad, mediante el recorte del espectro de opciones de otros países.
Existe una tercera conclusión de menos influencia en la literatura de especialidad. La disparidad no es determinante ni para el aumento, ni para la disminución de los conflictos.
Los efectos negativos de la disparidad pueden ser mitigados: a) cuando las relaciones de preponderancia están reguladas por instrumentos distintos al mercado; b) si los beneficios colectivos prevalecen sobre los unilaterales, y c) e proceso de interdependencia conduce a una coordinación compartida de las políticas regionales
El nuevo regionalismo
Dimensiones de una estrategia no tan nueva.
La promesa del nuevo regionalismo pide resumirse en una sola frase: ordenar las políticas latinoamericanas de inserción a la economía internacional.
No todas las iniciativas responden a sus recomendaciones: la distancia entre las doctrinas y la decisiones e ensancha en este caso como resultado de las especificidades nacionales o del esquema, además de las ocasionales deficiencias en la prospección de las políticas.
La nueva estrategia desde cuatro aspectos: a) las variantes conceptuales del nuevo regionalismo; b) los criterios de asociación (con cual país es mas benéfico integrarse); c) la compatibilidad de la integración con la OMC, y d) las formas de integración. Por su importancia analítica, el problema de la subordinación a las reformas estructurales latinoamericanas se trata en un capitulo separado.
Conceptos y líneas de acción.
Para definir la nueva estrategia de integración, ‘nuevo regionalismo’, ‘regionalismo abierto’, ‘regionalismo hacia afuera’ e ‘integración profunda’. Sus matices y connotaciones contienen suficientes diferencias como para impedir una definición común.
Reynolds, Thoumi y Wettmann (1993) lo identifican como un “conjunto de mercados dinámicos, plenamente integrados a la economía internacional mediante la progresiva eliminación de las barreras al intercambio comercial, en conjunción con medidas vigorosas encaminadas a incrementar el acceso social al mercado.
La CEPAL propone vincularlo al modelo exportador a través de la armonización de la “interdependencia nacida de acuerdos de carácter preferencial y aquella impulsada por las señales del mercado, resultantes de la liberalización comercial en general”.
El regionalismo abierto es insuficiente para referirse al conjunto de políticas adoptadas en la región, el nuevo regionalismo, prescribe la necesidad de combinar la liberalización de bienes, servicios y capital, con la armonización de los regímenes comerciales de los países miembros.
Según Lawrence, mientras la integración superficial de los años 1950-1970 favorece el incremento del comercio internacional sin afectar la autonomía decisional de los países miembros, la integración profunda promueve la interdependencia regida por las fuerzas de la internacionalización y la subsiguiente reducción de la brecha entre las políticas nacionales. Cuatro son las políticas de esta estrategia: menores diferencias en estándares y sistemas de producción; estabilidad de los mecanismos gubernamentales; erradicación de barreras arancelarias y no arancelarias de los mercados importantes, y supresión de las trabas al comercio de servicios.
Los términos del regionalismo ‘más abierto’ e integración ‘profunda’. De esta definición se derivan 8 reglas, “aplicables a la mayoría de las circunstancias”: (1) vincular los acuerdos de integración al fomento de la competencia; (2) preferir los acuerdos Norte-sur por su mayor contribución al bienestar, (3) inscribir explícitamente las reformas económicas y políticas para incrementar la credibilidad de las iniciativas; (4) hacer depender los beneficios políticos de la eficiencia del proceso de integración; (5) estimular la cooperación regional mediante instrumentos diferentes a la discriminación diferentes a la discriminación comercia; (6)prestar atención a los costos de las transacciones en la operación de los acuerdos regionales; (7) asociar los efectos fiscales de la integración a la realización de las reformas en el sistema tributario, y (8) no buscar una exclusiva adaptación a la OMC, sino considerar en primer lugar los criterios de desarrollo nacional.
En su lugar se postula una integración horizontal, de continuo ensanche y convergencia con la OMC. Calificada de ‘incluyente’, su aplicación conduce a sacrificar la profundidad del proceso de a la ampliación de coberturas temáticas y geográficas, con la observación de que estas no resultan del dinamismo interior de los acuerdos, sino de la preparación de nuevos estándares multilaterales.
El Foro de Cooperación Económica de Asia-Pacifico (APEC), promueve la interdependencia regional mediante instancias consultivas, no negociadoras y no vinculantes, caracterizadas por “la liberación exterior a los bloques comerciales” y la completa consistencia con la OMC. Difícilmente este modelo puede aplicarse a una región, como América Latina, donde existen carios acuerdos de integración formal, instituciones destinadas a promover la interdependencia regional y una nada desdeñable experiencia de medio siglo. La amplitud de ruptura con la tradición comporta una serie de aspectos que conviene revisar en detalle.
Nuevo regionalismo vs multilateralismo
El organismo tiene hoy una presencia que no tuvo el GATT durante el periodo clásico, el regionalismo se presenta como transitorio con mayor insistencia en el pasado, justificado en el caso de América Latina por los “recortes y vacios” de las negociaciones multilaterales, la condición básica del Articulo XXIV del GATT-OMC, la normativa concede legalidad internacional a los nuevos acuerdos regionales, que formen uniones aduaneras o zonas de libre comercio. Sus estipulaciones prevén: a) en las uniones aduaneras, que los aranceles y las restricciones impuestos a terceros países no deben ni ser mayores ni más restrictivos que la incidencia general de los aplicados antes de la definición del arancel externo común; b) en las zonas de libre comercio, que los aranceles eliminen con respecto al comercio de productos de origen; c) en ambos, que los calendarios de liberalización se sujeten a plazos razonables de tiempo.
Unión aduanera vs área de libre comercio
Entre 1950 y 1970, la teoría como la práctica se ocupa casi en exclusividad del esquema de unión aduanera. Los efectos de las zonas de libre comercio se consideran similares a la creación de una unión aduanera.
En el caso del país con elevados niveles de especialización y generalmente orientado hacia el comercio internacional, se recomienda integrar una zona de libre comercio, ya que el arancel externo común podría incrementar el precio de gran parte de sus importaciones.
La percepción de que la unión aduanera favorece procesos de integración más ambiciosos, dinamizados por el efecto spill-over o desborde de la esfera económica sobre política y viceversa.
Desarrollos no posteriores de esta concepción han arreglado fases intermediarias, como los acuerdos preferenciales (previos a la integración comercial y superiores a la ausencia de acuerdos), la unión aduanera imperfecta (situación en la que se inserta el MERCOSUR, el MCCA y la CAN) y el mercado único.
Institucionalidad en la integración
La ruptura entre el nuevo y el viejo regionalismo también comprende la dimensión institucional de los procesos de integración. Los procesos subregionales establecidos se desvinculan tácitamente de los objetivos de supranacionalidad y ninguno de los nuevos acuerdos se propone avanzar hacia otras etapas de la integración.
Existen propuestas para la ampliación de sus competencias, como el denominado TLCAN-plus, el cual propone cierto grado de liberalización de los factores de producción y, eventualmente, coordinar de manera estrecha algunas políticas macroeconómicas.
Integración concéntrica.
La homogeneidad en los niveles de desarrollo permite a cada país hacer concesiones a la las importaciones esperando compensar su crecimiento por medio de mayores exportaciones (Johnson 1965). Asimismo, que existen mayores oportunidades para la coordinación de políticas si estas tienen objetivos relativamente similares.
Este requisito es remplazado por la búsqueda de integración con el socio natural.
Relación con las reformas estructurales.
El objetivo no declarado más importante del nuevo regionalismo haya sido la adaptación y respuesta de las políticas regionales a las reformas estructurales implementadas en América Latina desde finales de la década de 1980.
Disciplina fiscal y dependencia frente a los aranceles.
La disciplina fiscal tiene por meta tradicional reducir el déficit público para controlar el endeudamiento y los brotes de inflación. El centro neurálgico de esta política es el gasto público.
En la mayoría de los países, la deficiente recaudación fiscal impide el ahorro y provoca que el control del déficit se apoye en los ingresos de la privatización y en el flujo de inversiones productivas.
Una alterativa para reducir los niveles de dependencia arancelaria es la traducción de los impuestos directos indirectos.
EL NUEVO REGIONALISMO
Política de privatización
La política de privatización se considera básica para el despliegue de la restructuración económica, sobre todo por su declarado vínculo con otros grandes objetivos, la reconversión industrial guiada por el incremento en la eficiencia y la estabilidad macroeconómica. Su aplicación ha enarbolado como justificación la hipótesis de que la administración privada responde mejor que la pública a la racionalidad económica y la búsqueda de competitividad de las empresas.
Cabe observar que la búsqueda de eficiencia no tuvo contrapartidas positivas en materia de empleo y distribución del bienestar: entre 1997 y 2002, fase final del proceso de privatización, la tasa de ocupación desciende en América Latina de 52,9 a 51,8 por cuento, lo cual se combina con un nivel de pobreza cercano a 44 por ciento de la población (CEPAL 2003: 10 y s.).
El abandono de proyectos de industrialización conjunta en Centroamérica y la zona andina en la década de 1970, fue seguido de una serie de privatizaciones que permitieron la pérdida de contacto con las estrategias empresariales.
Inversión extranjera directa y el sector externo
El otorgamiento de trato nacional a la IED se industrializa en la mayoría de los países de América Latina a partir de la década de 1980.
La captación de la IED tiene por objetivo la reconversión productiva y el mayor acento en las ventas internacionales, aunque la literatura de especialidad no es unánime sobre sus efectos positivos.
Su arribo a América Latina comporta dos etapas. En casi todos los casos, la primera fase se caracteriza por la adquisición de las empresas estatales, empezando por las mejores posicionadas desde el punto de vista de la eficiencia o el control de mercado. La segunda y mas prolongada, se orienta ala industria manufacturera de exportación, sobre todo pasiva o maquiladora. Sin embargo la estrategia varía de país en país. En México y la Cuenca del Caribe, persiguen el abaratamiento de los costos de producción sobre todo estadounidenses.
En América del Sur, por lo contrario la IED se dirige principalmente a las fuentes de producción de materias primas, como el petróleo, el gas y la minería en general, y el sector de servicios (telecomunicaciones, energía, infraestructura y finanzas, CEPAL. 2004c.)
Contrario a una presunción general, es probable que los flujos de IED no respondan de manera sustantiva a las reformas estructurales y a las garantías de inversión foránea.
La sensibilidad de estos flujos por los grandes mercados y su concentración en operaciones industriales intensivas en mano de obra, han colaborado en la desarticulación de las cadenas regionales.
Política cambiaria
El paso del tiempo fijo al régimen flotante es un hecho relativamente reciente en la mayoría de los países de la región. Con la excepción de Venezuela, que conserva la paridad fija y Bolivia, Costa Rica, Honduras y Nicaragua, que han adoptado la paridad o banda móvil, el resto de América Latina ha implementado tipos de cambio flexibles a partir de 1996.
En el cambio fijo la decisión de devaluar la moneda está asociada a la promoción de la oferta exportable mediante el abaratamiento de los bienes localmente producidos.
El régimen flexible, la volatilidad y su consecuente incertidumbre impiden anticipar la intensidad y el efecto de las variaciones a corto plazo.
Sin embargo, un aspecto que no deja lugar a dudas en su mayor relación con la inestabilidad cambiaria. En el caso de la crisis argentina de 2001-2002 cuatro países con tipo de cambio flexibles-Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela-sufrieron un año variaciones superiores a 50 por ciento.
Y para reducir la vulnerabilidad cambiaria latinoamericana, las reformas estructurales resultan insuficientes. Las principales alternativas de un mercado común giran entorno a las ventajas de la coordinación de políticas en el ámbito cambiario. Uno de los modelos que ofrece la teoría creación de una ‘zona objetivo’ capaz de permitir la libre fluctuación de las monedas regionales en torno a una tasa de equilibrio.
Otro modelo de referencia es la unión monetaria, su operación no tiene efectos positivos garantizados, ya que depende del grado de movilidad del trabajo, de la apertura económica reciproca y la diversificación industrial de una región.
El primer modelo podría adoptar al dólar como moneda ancla, pero antes que nada requiere acortar las diferencias en los ciclos económicos latinoamericanos.
Los procesos de integración formal
Desempeño de las uniones aduaneras latinoamericanas.
Sin duda, no todas las iniciativas regionales transitan por el ámbito de las reformas estructurales y la transformación del mapa de las relativas interdependencias en función del regionalismo hemisférico o la irradiación del TLCAN.
Los tres esquemas de integración más importantes –el MCCA, la CAN y el MERCOSUR- operan dentro de estas particularidades, aunque no por ello dejan de ser afectadas por las tendencias generales, en particular al momento de perfeccionar sus uniones aduaneras.
Mercado Común Centroamericano
El 13 de diciembre de 1960, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua suscriben el Tratado General de Integración Centroamericana por el cual se crea el MCCA.
El MCCA hasta la década perdida
El MCCA cuanta desde su creación con una estructura institucional que da amplia cobertura a las distintas facetas de su unión aduanera. El órgano superior directivo está a cargo del Consejo Económico, integrado por los ministros de Economía de cada país miembro; el Consejo Ejecutivo, por su parte, pretende imprimir eficacia decisional al esquema apoyándose en las políticas elaboradas por la Secretaria de Integración Económica Centroamericana (SIECA); el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) tiene por misión contribuir al financiamiento de desarrollo industrial equilibrado de los países miembros.
Un acuerdo entre los banco centrales centroamericanos suscrito en 1961, establece como principal meta de la CCC la facilitación delos pagos y el uso de las monedas centroamericanas para el intercambio comercial.
El principal objetivo del MCCA, la creación de un mercado ampliado (Art. 2 del tratado), es previsto como la perfección automática de una zona de libre comercio y la adopción de un arancel externo común en cinco años.
Producto de la liberalización arancelaria y las facilitaciones monetarias, entre 1960 y 1965 el comercio intra-grupo registra una de las progresiones más destacadas de su historia: de solo 33 millones de dólares pasa a 142 millones, en aumento de 430 por ciento.
Como consecuencia, el proceso de integración es sustituido por estrategias de alcance bilateral, lo cual anula los avances en materia de liberalización intra-grupo y definición del arancel externo común.
En la década de 1970 y parte de 1980, el Istmo es el escenario de las confrontaciones Este-Oeste, expresadas en las guerras civiles de Nicaragua, El Salvador y Guatemala. Estas convulsiones también alimentan o se confunden con otros factores, como la depresión del mercado centroamericano y, sobre todo, la crisis de la deuda. Como consecuencia, el proceso de integración es sustituido por estrategias de alcance bilateral, lo cual anula los avances en materia de liberalización intra-grupo y definición del arancel externo común.
Reforma del esquema y desempeño exportador
Recién a finales de la ‘década perdida’, Centroamérica puede hacerse eco de una tendencia relativamente uniforme hacia la recuperación económica y política. El relance del MCCA toma lugar en 1991 mediante la adopción del Protocolo de Tegucigalpa, a través del cual los gobiernos reformaban la Carta de San Salvador, instrumento constitutivo de la ODECA. Sus líneas de acción disponen la reactivación del arancel externo común y la liberalización comercial.
Promovida por estas políticas y el avance en la reestructuración económica, la liberalización intra-grupo retoma el paso superando un su trayectoria los altibajos ocasionados por la crisis del peso mexicano en 1995 y el estancamiento de la economía estadounidense entre 2001 y 2003.
La participación del mercado centroamericano en el total de las exportaciones pasa de 16.0 por ciento en 1990ª 28.3 por ciento en 2002. En paralelo, al hemisferio occidental aumenta su importancia en proporciones equivalentes, 12.4 por ciento en detrimento de los vínculos con el resto del mundo.
Disparidades intra-grupo
Estas tendencias se combinan con un hecho interno importante en cambio en la capacidad exportadora delos países miembros. Hace quince años, las exportaciones de Guatemala representaban alrededor del 30 por ciento del total centroamericano, similar proporción le correspondía a Costa Rica y Honduras contribuía con un casi 20 por ciento. Solo Nicaragua tenía una participación bastante menos, 7.5 por ciento. En 2003, por el contrario, Costa Rica genera alrededor de 50 por ciento de la oferta externa, mientras que Guatemala y El Salvador se posicionan en torno a un 18 por ciento cada uno; Honduras exporta poco más de 13 por ciento y la participación de Nicaragua retrocede a 3.8 por ciento.
Creación de la unión aduanera
La uniformización de los aranceles externos, central para la creación de la unión aduanera centroamericana, representa el talón de Aquiles del proyecto. En la actualidad se rige por una estructura escalonada de 0 a 15 por ciento, en realidad un ajuste del AEC anterior, necesario ante la reducción arancelaria frente a terceros países: 6 por ciento en los caso de Guatemala, El Salvador y Nicaragua, 8.7 por ciento en Honduras y 4.2 por ciento en Costa Rica.
Esta red de acuerdos no solo ilustra la intención de trascender los confines del Istmo, sino también el limitado compromiso por el establecimiento de la unión aduanera Centroamericana. La liberación arancelaria prevista a estos acuerdos provoca que el AEC se aplique montos de comercio.
Los miembros del MCCA perciben al acuerdo como una fuente de estímulos para la IED y la oportunidad de mejor acceso para sus productos de explotación más importantes, textil y vestimenta.
Con México se concluyen tres tratados inspirados en el TLCAN: TLC México- Costa Rica (1995), TLC México-Nicaragua (1998), y TLC México- Guatemala, El Salvador y Honduras (2001).
En su conjunto, esta red de acuerdos no solo ilustra la intención de trascender los confines del istmo, sino también el limitado compromiso por el establecimiento de la unión aduanera centroamericana.
Comunidad Andina de Naciones
Antecedentes
El Acuerdo de Cartagena es suscrito por Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú tras una década de expectativas y experiencias insatisfactorias dentro de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Su convenio firmado el 25 de mayo de 1969 se presenta como un proyecto subregional de la ALALC, aunque le confiere mayor identidad el énfasis en la armonización de las políticas nacionales y la coordinación de los planes de desarrollo, opuesto al enfoque comercial de este ultimo.
Luego de la Segunda Guerra Mundial, los antiguos miembros de la Gran Colombia firman el 29 de octubre de 1948 La Carta de Quito, cuyos estatutos incluyen el reconocimiento de existencia de “vínculos especiales que unen entre sí a los estados hispanoamericanos por su comunidad de origen y cultura“
El modelo andino
Uno de los objetivos centrales del Acuerdo de Cartagena o Grupo Andino, la creación de una unión aduanera, se compone de dos medidas: a) la liberación del intercambio comercial, empezando por la disminución de los gravámenes y restricciones existentes entre los países miembros, y b) la creación de un arancel externo común, con una primera etapa consagrada al establecimiento del arancel externo común minino a más tardar el 31 de diciembre de 1971. Otras objetivos, más específicos del modelo andino, proponen el trato diferencial de los países de menor desarrollo relativo.
El elemento innovador por excelencia de la integración andina, se concentra en tres industrias: metalmecánica, petroquímica y automotores.
En el periodo de 1970-1975, el Grupo Andino registra un incremento de 265 por ciento del comercio total y una progresión más importante aun de las transacciones comerciales intra-grupo.
En paralelo se multiplican las violaciones a los compromisos, sobre todo para controlar los desequilibrios externos y estimular el comercio generador de divisas, necesarias para el servicio de la deuda.
Reforma del acuerdo
Junto con la recuperación económica de finales de los años de 1980, los gobiernos disponen la reactivación del esquema a través de acuerdos sucesivos, adaptando el esquema a los cambios registrados en el contexto internacional.
El Consejo Presidencial Andino, creado en 1990, órgano superior conformado por los presidentes n ejercicio de los cinco países. Tiene por función definir las políticas subregionales, así como orientar el proceso y evaluar sus resultados. El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (CAMRE) de 1979, continúa siendo en esta etapa el órgano de dirección política y de supervisión del cumplimiento de los acuerdos.
El Acta de la Paz de 1990, por su parte, acuerdo de la aceleración de los calendarios para conformar la zona de libre comercio andina, y el Acta de Barahona de 1991 anuncia la puesta en marcha de la zona de libre comercio a partir de 1992.
La Secretaria General, creada en 1997, hereda el carácter ejecutivo de la junta del Acuerdo de Cartagena y sus funciones de administración del proceso andino.
Como ya se dijo, la zona de libre comercio andina no alcanza al conjunto de la agrupación a causa de la desvinculación del Perú, el cual opera desde1992 a través de acuerdos bilaterales.
Creación de la unión aduanera
La CAN todavía percibe al AEC como un instrumento idóneo para el logro de metas comerciales significativas, tales como, la ampliación definida del mercado,; la estabilidad en el mediano plazo; la eficiente y mas estable administración del arancel: la mejora en las condiciones de competencia mediante la reducción de las diferencias arancelarias; la mayor capacidad negociadora en la perspectiva del ALCA; la preparación de políticas arancelarias más sofisticadas, y el incremento de la confianza en la zona andina.
En 1995 y como respuesta al anuncio del ALCA de la Cumbre de las Américas de Miami los países miembros acuerdan la conformación de un mercado común antes del años 2005.
Como en el caso centroamericano, los niveles del EAC pronto resultan superiores al promedio arancelario andino y en dos ocasiones, el Consejo Presidencial de 2001 y la Declaración de Santa Cruz de 2002,
A pesar de estas medidas, el AEC se revela como la inspiración inalcanzable dela integración andina. Hasta el años 2000, el acuerdo se aplica solo en Colombia y Venezuela, países que ya tenias igualados 87 por ciento de sus partidas arancelaria.
Estrechez del mercado
Gran parte de estas dificultades en el desarrollo del modelo andino se deriva del hecho de que la CAN representa un interés secundario para la mayoría de sus miembros, visible en importancia adquirida por los mercados externos.
La actitud tiene que ver con las dimensiones económicas de la agrupación, cuyo ingreso combinado es poco mayor al PIB de la Argentina, el segundo país en importancia del MERCOSUR, aunque con una población tres veces menor a la CAN.
Cabe recordar que la proliferación de iniciativas extra-grupo, hizo que el mandato original del Acuerdo, que impedía la realización de acuerdos separados sin la autorización del grupo (Artículo 62) fue revocada por la Decisión 322.
Mercado común del sur
Antecedentes
El Tratado de Asunción, mediante el cual se instituye el Mercado Común del Sur, fue suscrito el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Desde el punto de vista de la cobertura geográfica y temática representa la ampliación del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo firmado por Argentina y Brasil el 29 de noviembre de 1988, el primero de su género a nivel bilateral firmado alguna vez por ambos países.
El segundo intento, de mayores consecuencias, es propuesto por Argentina, Chile y Uruguay, además de Brasil en década de 1950 y esta es la base de la ALALC. El Tratado de Montevideo de 1960 comprende el conjunto de los países de América Latina con excepción de Centroamérica, organizado bajo un tratado diferente.
El objetivo no es el libre comercio entre los signatarios, sino la gradual generalización de las concesiones comerciales acordadas por los acuerdos bilaterales y plurilaterales mediante la Preferencia Arancelaria Regional (PAR).
Su aplicación cuyo nivel básico es de 20 por ciento, considera tres categorías a) países de menor desarrollo relativo b) países de desarrollo intermedio; y c) demás países.
Características y desarrollo del MERCOSUR
A su creación, el MERCOSUR adopta una estrategia desarrollista que ve en el crecimiento delos mercados una condición para la integración y desarrollo económico con justicia y equidad social.
La conclusión del AEC, por su parte, destinada a mejorar la competitividad externa y promover las industrias a escala, es prevista para el primero de enero de 1995. Otra política importante del Tratado de Asunción es la coordinación de políticas macroeconómicas, con un avance gradual en función del establecimiento de la zona de libre comercio y la unión aduanera.
Como en el caso del MCCA y la CAN, el MERCOSUR logran avances significativos en su primer lustro de vida en materia de liberalización automática y lineal. Ya en 1995 cubre a gran parte de los bienes y servicios de la agrupación. Favorecidas por la intensificación de las transacciones entre Brasil y Argentina, las exportaciones intrazonales crecen a partir de 1990 a una tasa media anual de 3.86 por ciento de las exportaciones totales.
Creación de la unión aduanera
Igualmente típicos de la integración latinoamericana son los problemas que enfrenta este esquema en la creación dela unión aduanera. Como se dijo, el Protocolo de Ouro Preto propuso priorizar la “consolidación” del AEC mediante una estructura arancelaria distributiva entre 2 y 20 por ciento a partir del primero de enero de 1995.
En principio, a la Argentina, el Brasil y Uruguay les correspondía 300 productos y al Paraguay y otros 399 que deberían ser liberalizados en periodos de cinco y diez años, respectivamente. Sin embargo, la devaluación brasileña de 1999, en combinación con las dificultades argentinas para mantener sus equilibrios externos dan paso a un primer momento involutivo.
El MERCOSUR reacciona ante el exceso de perforaciones creando en junio de 2001 un Grupo de Alto Nivel para revisar la estructura del AEC, aunque la presentación de propuestas se pospone en varias ocasiones, la ultima prevista para el 30 de noviembre de 2004.
Ensayos de ampliación del mercado
Comunidad sudamericana de naciones
El Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) fue propuesto por el MERCOSUR a los países de la CAN a finales de 1995. En adelante, el proyecto estuvo sujeto a los vaivenes de la coyuntura sudamericana y aun triple proceso, bilateral, interesquema y basado en el desarrollo de infraestructura.
En paralelo, en agosto de este año Brasil suscribe unilateralmente el ACE 39 con la CAN, con el cual se da cobertura preferencial al 90 por ciento de las exportaciones andinas y a 50 por ciento de las brasileñas.
En el detalle, los proyectos están abocados ala construcción de centrales eléctricas, de carreteras y gasoductos para habilitar vías fluviales.
Un refuerzo de esta iniciativa tiene lugar siete semanas después, el 9 de diciembre, cuando se crea la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) sobre la base de los acuerdos ACE, la convergencia política de la región y el Programa de Trabajo 2004-2006 de la IIRSA.
Sin embargo, la posibilidad de convertir las provisiones de este acuerdo en la dimensión efectiva del regionalismo latinoamericano, convoca igualmente el riesgo de propiciar un proceso con menores y más frágiles instrumentos de concertación.
En este sentido, la CSN debería remplazar no tanto a los esquemas como la ALADI y constituirse en un esquema formal dotado de una selección o gran parte de instrumentos del MERCOSUR y la CAN, escenario poco probable en las actuales circunstancias.
Estas circunstancias implican severas restricciones a todo intento de coordinar las políticas económicas sudamericanas, aunque podrían ser allanadas mediante la recuperación de instancias subregionales, como la Cooperación Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Latinoamericano de Reserva (FLAR), ambos originados en la Comunidad Andina.
El objetivo de la CAF, promover el desarrollo a través de los prestamos a los sectores públicos y privado, cuanta con un capital que corresponde en 96 porciento a los países andinos.
El FLAR, por su parte, tiene como objetivo principal el apoyo a las solución de desequilibrios en la balanza de pagos a través de la asistencia financiera a los banco centrales.
En ese camino también puede allanar una de las fuentes de complicación del sector externo regional, la profusión de acuerdos comerciales que jalonan el subcontinente, entre bilaterales y plurilaterales.
El Área de Libre Comercio de las Américas
Desde la perspectiva latinoamericana, la creación del ALCA puede verse como una respuesta perentoria a algunas tendencias críticas de finales de la década de 1980, en particular le persistencia del fuerte endeudamiento externo, la desigualdad competencia por la atracción de inversiones extranjeras, el difícil acceso a mercados desarrollados y la marginación de América Latina de la política de grandes bloques económicos.
Veintinueve naciones de un total de 34, contribuyen con menos del 1 por ciento al Producto Interno Bruto (PIB) hemisférico, mientras que dos de ellos, Estados Unidos y Canadá, engloban el 85 por ciento.
Evolución de la propuesta hemisférica
El proyecto empieza a delinearse en 1988 con la adhesión de Estados Unidos. Ese año presentan junto con Canadá al GATT la recientemente concluida Área de Libre Comercio bilateral (ALCCEU). En esa etapa, Estados Unidos firma varios acuerdos con América Latina destinados a preparar las negociaciones formales de un acuerdo hemisférico. La primera materialización al financiamiento de la deuda externa de Bolivia, Colombia y Chile. La segunda es la creación del primer tratado de libre comercio Norte-Sur del hemisferio, el TLCAN.
34 jefes de gobiernos se reúnen en Miami y en diciembre de 1994 aprueban el Plan de Acción de la Cumbre de las Américas. El documento establece 23 áreas de interés relativas ala democratización, educación, medio ambiente, lucha contra la pobreza.
Según sus lineamientos, la primera fase del acuerdo consiste en la elaboración de bases de datos a cargo de grupos de trabajo disciplinado.
Elegibilidad estadounidense
Con anterioridad y en paralelo el proceso hemisférico, Estados Unidos plantea varias condiciones para la realización de acuerdos de libre comercio.
la sección 202 incluye una serie de reformas que guardan similitud con las reformas estructurales de América Latina: eliminación de subsidios a las exportaciones; reciprocidad en el acceso a mercados; membresía de la OMC; disciplina fiscal; protección de la propiedad intelectual; abolición de barreras al comercio de bienes y servicios; trato de la nacional a las inversiones extranjeras, además de tener una estrategia de inserción a la economía internacional convergente con los objetivos comerciales con Estados Unidos, que representan, al menos en apariencia, un reducido obstáculo.
Durante esta fase del proyecto hemisférico existe la duda de que el requisito de ´la importancia económica para los Estados Unidos´ implica la exclusión de gran parte de los países de la región.
Desde la perspectiva de la inversiones, finalmente, al lado de países con mayor captación de estos flujos como Brasil (3.31 por ciento), México (1.97 por ciento), Argentina (1.12 por ciento) y Chile (0.77 por ciento), los restantes miembros de la ALADI reúnen menos de 1.5 por ciento de la inversión estadounidense (CEPAL 1997: 45).
El formato de las negociaciones
Entre 1995 y 1998, los grupos de trabajo recaban la información necesaria de cada país en doce disciplinas comerciales: acceso a mercados, solución de controversias, procedimientos aduaneros y reglas de origen, inversiones, normas y barreras técnicas, medidas antidumping y derechos compensatorios, medidas sector gubernamental, propiedad intelectual, servicios y políticas de competencia.
La matriz resultante se convierte en el primer documento de trabajo para la definición delas bases negociadoras del ALCA. El aspecto genera mayores discrepancias entre las delegaciones se refiere a las pases dela negociación, por cuanto implican el desglose o, en su defecto, la negociación conjunta de las disciplinas comerciales.
En adelante, las comisiones negociadoras se concentran en el perfeccionamiento del texto del Tratado, el cual contiene nueve capítulos que se desarrollan en 438 páginas y recubren en la amplia gama de normas para la integración del mercado y los derechos afines de la propiedad intelectual y de capital.
Bilateralismo implícito
Más allá de sus objetivos, la composición intergubernamental de los grupos de trabajo y sus herederas, las comisiones negociadoras, promueven con su dinámica el bilateralismo implícito de los Estados Unidos.
En estas circunstancias, cada país de la región repite los objetivos y solo en el caso del MERCOSUR se aprovecha esta situación para coordinar esfuerzos. Entre las naciones de la CAN y del MCCA, los portavoces grupales carecen de representación oficial y en su lugar prima una ‘disciplina’ más declarativa que real.
Con esto, la formación del ALCA pone al desnudo la desproporción de las capacidades negociadoras del continente y la canaliza en función de la agenda de concesiones comerciales estadounidenses.
Al fracasar la Reunión de Cancún, es devuelto al ALCA imponiendo cambios en los calendarios para la conclusión de las negociaciones del ALCA.
Operación de las preferencias y comercio administrativo
Del bilateralismo al sistema radical: el caso de México
El desempeño y los objetivos del subregionalismo latinoamericano se han visto continuamente rebasados por coyunturas criticas que exigían mayor cautela o la reversibilidad delas concesiones grupales, y por nuevas interdependencias que, a su vez, tendrían a individualizar las agendas comerciales.
Para precisar los costos de esta estrategia, poco atendidos por la literatura de especialidad, el análisis se concentra en el caso de México, sui generis desde distintos puntos de vista, aunque relevante para comprender esta nueva dimensión del bilateralismo.
Evolución de bilateralismo latinoamericano
Los primeros acuerdos bilaterales remontan a los primeros años de la Independencia, cuando las nuevas repúblicas hispanoamericanas concluyen tratados separados de amistad, comercio y navegación con el Reino Unido y con Estados Unidos.
Con el andar del tiempo, sin embargo, la creciente heterogeneidad de las economías latinoamericanas crea la necesidad de agendas específicas. Los acuerdos anteriores a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) se caracterizan por su incompatibilidad, basados en nomenclaturas ad hoc o referencias globales a los productos beneficiarios de las preferencias.
Aunque su mayoría representa un obstáculo a la generalización de los compromisos de la ALALC, también refleja las dificultades que enfrentan la liberalización arancelaria en un contexto dominado por la estrategia de sustitución de importaciones.
Categorías de los acuerdos
Con la creación de la ALADI en 1980 se inicia el bilateralismo de estructura compatibilizada, más flexible con sus objetivos conforme a su identidad de acuerdo preferencial, por primera vez aceptado dentro del GATT.
La mayor parte también tiene por ejes a Argentina, Brasil y México, referidos a industrias con alto valor tecnológico.
La crisis de la deuda determina que estos acuerdos tengan una función restrictiva, cuando no superficial en intercambio de bienes.
La cobertura arancelaria de los ACE es comparativamente más amplia que los APG e incorpora medidas de cooperación y complementación económica.
De esa manera, estas iniciativas se presentan como un avance en las negociaciones de libre comercio y tiene un impacto indirecto sobre la profundización de la preferencia regional de la ALADI.
Justificaciones teóricas
La justificación teórica de los acuerdos creados en el año de 1990 suele enmarcarse dentro del regionalismo abierto, oficial en gran parte de América Latina desdela Cumbre Iberoamericana celebrada en junio de 1994. Sin embargo, su frecuente cobertura bilateral no cabe en ninguna de las definiciones de esta doctrina y se compone a su expresa recomendación de superar alianzas binacionales.
El argumento no es del todo convincente por su dependencia analítica frente al arancel óptimo, exclusivismo que deja fuera prácticamente a todas las variables relevantes para la modificación del efecto de consumo de regionalismo: costos decrecientes, aumento del consumo, mayor inversión, reducción de los costos de transporte, menor grado de protección posterior a la creación del acuerdo.
En ese sentido, el área de libre comercio más favorable para el bienestar abarca al mundo, ya que excluye toda fuente de desviación comercial.
La concentración en un mercado exportador
A primera vista, el elevado crecimiento del comercio exterior mexicano justifica la estrategia mexicana de inserción a la economía internacional a través de acuerdos de libre comercio, en particular el TLCAN.
Sin embargo, las causalidades que explican este auge todavía están sujetas a controversia, sobre todo por que no existe un método que permita disociar los tres determinantes del periodo: el proceso de reestructuración económica iniciado en los años de 1980; la incidencia en el abaratamiento de la producción local que tuvo la crisis financiera de 1994-1995, y la apertura del mercado estadounidense a través del Tratado.
A esta incertidumbre analítica se agrega el hecho que el ‘éxito’ exportador se compone de diversos elementos, no todos benéficos.
En los últimos diez años, en promedio 62 por ciento del flujo total se origino en Estados Unidos. El siguiente factor se revela con las vicisitudes de la balanza comercial, en situación de déficit en siete de los últimos 11 años.
Otro factor de la concentración en un solo mercado se origina en las características de la exportación no-maquiladora.
Diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales
La concentración bilateral ha promovido en México la creación de incentivos a la diversificación de mercados, en particular mediante acuerdos comerciales.
En menos de quince años, la importancia de los mercados latinoamericanos (medida como porcentaje del total de la exportaciones mexicanas).
El elevado correlato de las exportaciones a la UE, ligeramente superior al coeficiente que presentan las ventas al Canadá, permite redondear la dependencia del sector externo frente a la demanda de los países desarrollados.
Para revertir este fenómeno, las estrategias productivas nacionales deberán efectuar su propia estructura en función de mercados alternativos, proceso que no puede realizar a los acuerdos por si mismos.
La múltiple membrecía mexicana
La pobreza de resultados de la estrategia de diversificación d los mercados mediante acuerdos bilaterales podría deberse en alguna medida a un factor adicional poco observado: los costos administrativos de la múltiple membrecía.
La especificidad de las reglas de origen, hace que el exportador, aun en el caso de solo vender un solo bien, debe satisfacer distintos criterios de origen según el acuerdo en el que se ampara.
En otros términos, a menor cobertura geográfica de los acuerdos, le corresponde un grado de atomización mayor del mercado internacional.
Medición del origen de una mercancía.
Para facilitar la exposición se consideran los métodos mas utilizados por los acuerdos, el Cambio en la Clasificación Arancelaria (CCA) y el Contenido Regional (RG). El primero consiste en el ’salto’ de un capitulo o partida del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (SA) a otro según las determinaciones del acuerdo.
Mas aun, la ausencia de un referente fijo en el cambio de los dígitos provoca la proliferación de reglas de origen especificas.
Se utiliza este segundo método cuando el grado de transformación no es captado por el salto arancelario. En apariencia simple, el CR contiene origen a la mercancía cuyos insumos extranjeros no violen el contenido mínimo estipulado en los tratados.
En el fondo, refleja la necesidad de rescatar aquellos insumos y costes intermedios que no son considerados por el CCA.
De esa manera, el proceso de sustitución debe estar atento a los criterios de cada mercado y no solamente a los precios internacionales más atractivos de los insumos. Obsérvese que la elección de uno u otro método no es enteramente libre.
Atomización del acceso a mercados preferenciales.
Para profundizar en las condiciones de acceso a múltiples mercados preferenciales, es necesario referirnos al sistema eje-rayos mexicano desde el ángulo de una perspectiva de una empresa que busca diversificar sus mercados de exportación.
La fragmentación del acceso a mercados preferenciales no depende exclusivamente de la cobertura geográfica de los acuerdos, sino también de la variedad de reglas específicas.
Costes administrativos
Cabe esperar que la elevada complejidad de los regímenes originarios escape al conocimiento promedio de las firmas. Para apoyar sus gestiones se cuenta con las asesorías de BANCOMEXT, organismos empresariales y secretarias, aunque podría resultar insuficiente.
Para evitar circunstancias adversas, el requiere estar familiarizado al menos con los procedimientos aduaneros y mecanismos de solución de controversias, además de las funciones de los comités especiales o de administración de requisitos y las oportunidades que proporciona el acuerdo para la flexibilidad le regla de su producto.
Las características de estos costes no permiten una cuantificación precisa.
Algunas consecuencias
Según se ha visto, un efecto de la proliferación de acuerdos limita cobertura geográfica, de reducidas promociones aunque no por ello menos paradójico, es la inhibición dela diversificación con el fin de mantener precios competitivos.
Las limitaciones en una evaluación empírica impiden formular enunciados categóricos. Con esta restricción en mente, es posible extraer tres conclusiones. La primera es que la múltiple membresía representa en un esquema distinto a la suma de los acuerdos o a la acumulación de los beneficios en los términos de la liberalización que aporta cada uno.
Segundo, la abundancia de acuerdos sesga las previsiones teóricas sobre comportamiento económico de los sistemas ‘eje-rayos’ y pone de relieve la dimensión administrativa de las numerosas participaciones.
La tercera conclusión se refiere a los significados que tiene la múltiple membresía para la cabal comprensión del completo efecto de las reglas de origen.
Eliminación de las medida antidumping en los acuerdos de integración
A diferencia de las reglas de origen, cuyo entramado técnico les confiere presunción de neutralidad, las medidas antidumping (AD) están sujetas a un proceso político-legal calificado frecuentemente de arbitrario.
El presente capitulo revisa los fundamentos históricos y teóricos de las leyes de remedio comercial, sus costos para el sector externo latinoamericano y principalmente alternativas procompetitivas. Sus secciones reportan una tendencia importante para los acuerdos regionales Norte-Sur: los elevados costos directos e indirectos que tienen las AD en las economías menos desarrolladas.
Marco de referencia
Desde la perspectiva latinoamericana, dos foros interconectados presentan intereses para la reforma de las AD, las negociaciones del ALCA y la Ronda de Doha de la OMC. Según las disposiciones del art. VI de la OMC, adoptado a partir de 1994 por la practica de la totalidad delos países de América Latina, la definición del dumping refiere el caso cuando el precio del producto que se va a exportar es mayor a su precio de venta en el mercado de exportación.
Evolución de las medidas antidumping
la historia de las AD se remota a 1904, cuando Canadá la primera legislación antidumping en el mundo con el objeto de contener las importaciones de acero provenientes de los Estados Unidos.
El acta esta reformada en 1921 como parte del Acta arancelaria de emergencias. Sus estipulaciones difieren de las anteriores de varios aspectos. En primer lugar, ya no conforman una ley criminal que prevea castigos, sino que la determinación del dumping es administrada por el Departamento del Tesoro. El segundo rasgo es la implicación del criterio de dumping para dar cobertura no solo a la intención de crear daño, sino a los casos de daño efectivo o potencial de un industria.
La Ronda Kennedy del GATT
La doble función de las AD ilustra, según Finger (1993b: 13-34), aquello que son las leyes de remedio comercial, simple proteccionismo, y lo que no pueden ser, una extensión de políticas antimonopólicas.
En parte por esta situación, al momento de crear al GATT en 1947 la negociación del Art. VI tuvo como modelo el Acta estadounidense de 1921.
Entres sus estipulaciones, figura la existencia para la autoridad comercial de que demuestre que los productos importados son la principal causa del daño a la industria nacional antes de dictaminar un caso de dumping.
La nueva legislación estadounidense y la Ronda de Tokio
Mayores y mas profundos desarrollos en las ad estadounidenses esta por venir. El primero interviene con la adopción en 1974 del Acta de Comercio, con lo cual las AD se transforman en instrumento abiertamente proteccionista.
En este, contexto interviene la Ronda de Tokio, escenario de nuevo reproches a las leyes estadounidenses, sobre todo por la frecuencia con que se inician las investigaciones AD sin tener suficiente evidencia de daño. Las negociaciones permiten la implementación de un Código revisado que sustituye al anterior cuyas normas ya no resultan incompatibles con las leyes estadounidenses.
La Ronda de Uruguay
La Ronda de Uruguay (1986-1994) nuevamente busca resolver las distorsiones que presentan el uso intensivo se las AD en el comercio internacional, sobre todo en materia de determinación del dumping y la discrecionalidad con la que se inician las investigaciones.
Su cambio se considera apremiante por que en su forma tradicional proporciona cobertura al empleo de información proporcionada por las propias empresas denunciadas.
Enfoque político-jurídico
El desarrollo de las AD como un principal regulador del comercio internacional reposa en la literatura político-jurídica que tiene por común denominador la igualdad entre indiscriminación de precios y practica desleal
Otras características de estos mercados van en el mismo sentido: corrupción, lagunas legales, inestabilidad institucional y política, mercados de capital pequeños, acceso a menos expedito a servicios especiales, mayores dificultades en el transporte y la infraestructura.
Enfoque económico
La hipótesis económica del dumping se basa en la formalización de los principales datos del fenómeno de discriminación de precios. El modelo tradicional considera una relación de intercambio comercial compuesta de una empresa monopolista (E) y dos mercados segmentados, uno nacional (MN) y el otro de exportación (ME). Se asume que las exportaciones de E son altamente sensibles al precio externo (PE) y Mn y ME están suficientemente segmentados como para permitir un precio nacional (PN) mas elevado, es decir, el dumping.
La ausencia de efectos negativos en el dumping desliza el problema económico hacia las distorsiones que generan las leyes de remedio comercial, Un primer elemento relevador de la naturaleza de las AD es su función de sustituto de los arancelario de los flujos comerciales.
Acciones AD estadounidenses contra productos latinoamericanos
En agosto de 2004, Estados Unidos mantenía abiertas 37 investigaciones antidumping contralas importaciones latinoamericanas: 14 dirigidas a productos brasileños, diez contra productos mexicanos, seis contra argentinos, una contra las ventas de Chile y también una en el caso Venezuela.
Obsérvese que la relación positiva entre el tamaño del país y el numero de investigaciones no guarda simetría con el resultado de la investigación, con la distribución delos tipos de resultado aparece como aleatoria respecto al tamaño y al numero de acciones AD.
Costos directos e indirectos de AD
Los costos de las AD pueden dividirse en dos categorías: directos e indirectos. Respecto a los primeros, cabe advertir que la falta de evidencia circunstanciada sobre los pagos erogados por cada empresa impide un análisis más profundo. La segunda es la búsqueda de acuerdos con las empresas denunciantes.
El reverso del proteccionismo
Las investigaciones antidumping también tienen efectos costosos para el país donde se inicia el caso. El estudio mas completo sobre su impacto en la economía estadounidense es elaborado por la Comisión de Comercio Internacional. Según sus cálculos, la eliminación delas barreras contingentes activas en 1991, hubieran incrementado el bienestar estadounidense en 6 mil millones de dólares.
A estas condiciones se agregan los problemas de respuesta de las empresas latinoamericanas frente a investigaciones AD, ocasionadas por las diferencias lingüísticas, las menores capacidades administrativas y, sobre todo, el mayor peso del gasto en materia de derechos AD y asistencia jurídica en el país demandante.
Alternativa en las negociaciones en curso
La preocupación por el desarrollo del menor sector productivo de América Latina esta parcialmente reflejada en la propuesta del ART. 15 del SADC. En realidad la mayor propuesta latinoamericana está resumida en el mencionado Art. 19 sobre la eliminación de medidas antidumping. Esta iniciativa esgrime el argumento tradicional. Dado que las AD constituyen una implícita regulación proteccionista, su función debería ser remplazada por políticas de competencia. Obsérvese que esta alternativa está fuertemente respaldada por varios países de América Latina.
Alternativas dentro de la normativa urgente
Aunque el remplazo de las AD por políticas de competencia constituyen una alternativa óptima, existen razones para pensar que en las actuales condiciones su implementación resulta prematura. La primera es el apoyo político del que las benefician las AD en Estados Unidos, el socio del cual se esperan las mayores concesiones en materia.
La segunda tiene que ver con las dificultades de implementar un cambio dela magnitud propuesta por el Art. 19. En las regiones donde ha tenido lugar la subvención de las AD por políticas de competencia.
La tercera, por ultimo, introduce el concepto de Costos Implícitos sobre una cantidad acordada por las partes en función de un promedio demostrado y que se reste de los derechos que diste la autoridad comercial.
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